• 吳必軒:說說歐盟碳關稅的邏輯缺陷

    2022-6-28 13:22 來源: 碳中和50人論壇 |作者: 吳必軒

    吳必軒 中國碳中和 50 人論壇特邀研究員、海華永泰(北京)律師事務所高級合伙人、公眾號“氣候變化與貿易規則”作者

    2022年6月22日,歐洲議會投票通過了碳邊境調節機制(CBAM,俗稱碳關稅)的“一讀”文本,引來了歐盟環保人士的一片歡呼。歐洲議會負責此項立法的議員查希姆(Mohammed Chahim)在投票后說,碳關稅的歷史意義在于,從此以后如果你想出口到歐盟市場,那么“不論你在哪里污染,都要付費”(No matter where you pollute, you will now have to pay for it)。

    污染者付費,這個道理很簡單,沒有問題。但是針對歐盟碳關稅,查希姆的話只說對了一半。如果足夠客觀,如果要準確道出歐盟碳關稅的實質,他應該說“不論你在哪里污染,都要按照歐盟的價格付費”。

    但是這樣實事求是的表述就會暴露歐盟碳關稅設計的一個邏輯缺陷——從要求各國對污染者收費,跳到了要求各國按照歐盟的碳價對污染者收費。

    筆者力求盡可能簡單地解釋一下碳關稅(下稱CBAM)的邏輯。歐盟力推碳關稅的理由是防止“碳泄漏”?!疤夹孤笔侵赣捎跉W盟執行嚴格的減排措施,會導致歐盟的產業轉移到那些對排放管的更松的國家(生產轉移),或者導致這些國家的產品在歐盟市場上取代相對低碳的歐盟同類產品(有人稱之為“碳傾銷”)。如果這種情況發生,那么生產導致的排放并沒有減少,它們只不過是從歐盟轉移——也就是“泄漏”到了對排放限制更少的國家。這不但會抵消歐盟的減排努力,還會導致全球總排放量的增加。為了避免發生“碳泄漏”,歐盟提出了CBAM,它的本質是抬高進口產品的排放成本使其達到和歐盟產品一樣的水平。這個措施既有既有環境屬性,又有競爭屬性。

    筆者認為“碳泄漏”是個不能回避的問題,關鍵是怎樣比較合理地解決它。歐盟的解決方法是對進口產品的碳含量征收一個進口調節費,收費標準是歐盟碳價與出口國碳價之差。舉例說明,假設中國出口100噸“短流程”工藝生產的鋼到歐盟,其碳含量大概是60噸(0.6噸碳/噸鋼)。這個排放水平和歐盟采用同樣工藝生產的鋼不相上下,也就是說一樣“綠”。那么這100噸鋼在進入歐盟時可以免交碳關稅嗎?不能。進口商仍然要為這60噸碳買60張電子“碳票”,價格參照上一周歐盟碳市場的平均碳價。假設上一周歐盟的碳價是每噸100歐元,那么要交的碳關稅就是6000歐元。再假設到時候中國的碳市場已經覆蓋了鋼鐵行業,而國內碳價相當于10歐元/噸。那么還要減去60噸碳在國內已支付的碳價600歐元,算下來要交的碳關稅就是5400歐元。

    繼續舉例。這一次假設中國出口到歐盟的是“長流程”工藝煉的鋼,每噸鋼的碳含量是2噸,那么100噸鋼就是200噸碳。再假設到時候中國的碳價已經達到了100歐元/噸,和歐盟一樣。那么在這種情況下,出口100噸鋼要交的碳關稅是多少呢?是零,因為歐盟與中國碳價之差為零。(為了避免過于復雜,這兩個例子都假設歐盟鋼鐵的免費排放配額為零)

    看出問題了吧?歐盟CBAM雖然也向境外企業傳遞減碳壓力,但更主要是向其他國家施加提高碳價的壓力。它不一定懲罰高碳含量的進口產品,但一定懲罰來自低碳價國家的產品。

    那么這里有什么邏輯缺陷呢?就是把一個國家的碳價高低直接等同于它的減排力度。歐盟的邏輯是,如果一個國家的減排力度和歐盟相當,那么它的碳價一定會達到和歐盟差不多的水平。這個邏輯是站不住腳的。完全合理并且可能的情況是,一個國家付出的減排努力并不遜于歐盟,但是它的碳價卻用不著搞得像歐盟那么高。市場化的碳價一方面反映了政府的減排政策力度,另一方面也反映了整個經濟實現減排的成本和效率。國際排放交易協會(IETA)2019年發布的報告顯示,各國的減排成本(影子碳價)差異巨大,發達經濟體的減排成本明顯高于其他經濟體。比如歐盟現階段的減排主要通過氣電替代煤電來實現,所以它的碳價與氣電替代煤電的成本密切相關。而中國現階段的發電結構以煤電為主,首先可以采取的減排手段是以高質量的煤炭替代低質量的煤炭,這個成本就大大低于歐盟。

    來源:IETA

    常見的一種說法是歐盟的CBAM違背了“共同但有區別的責任”原則。筆者個人認為這并沒有擊中CBAM的要害。CBAM并不直接挑戰各國承擔的有區別的氣候責任,它的問題在于檢驗履行氣候責任的標準——如果你不把碳價抬到和歐盟一樣高,就是沒有履行你應盡的那份責任。這就好比說“如果你不辦一張和我一樣貴的健身卡,就一定沒有像我一樣認真鍛煉身體”。試問,為什么所有國家的碳價都要達到和歐盟一樣的水平,才算是盡到了自己的氣候責任呢?這是本末倒置,是要求各國向減排成本最高者看齊,客觀上會造成保護減排成本最高者,會阻礙而不是促進全球的減排努力。

    再進一步講,一個國家能夠以低成本實現減排也是一種競爭優勢。只要是切切實實地減排,那么真實存在的成本和效率優勢也不應被否定。在減排要求一樣嚴格的前提下,產業肯定愿意往減排成本較低的地方遷移。不是因為那里管的松,而是因為那里成本更低。而如果以碳價作為衡量一個國家減排力度的唯一標準,就會抹平這種實現減排的成本和效率優勢,把大家都往低效的方向拉。

    現在正是碳關稅的拓荒時代。除了歐盟,美國、英國和加拿大也考慮類似措施。作為貿易大國和氣候大國,我們應當密切追蹤碳關稅的理論和實踐發展,進行深入研究,避免人云亦云。

    (特別感謝路孚特Refinitiv電力與碳分析師秦炎老師的指正)

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